“西風北進” 主體功能區(qū)規(guī)劃助推“美麗中國”
十八大后，隨著趙樂際、劉奇葆分別自陜西、四川就任中組部部長和中宣部部長，兼之十八大前，栗戰(zhàn)書已自貴州接掌中共中央辦公廳主任，“西風北進”成為港媒熱詞。
“我個人并不認同這樣的觀點。中央在干部任免和選拔上有非常系統(tǒng)的全面考慮，并不會因為在西部任職就更容易得到晉升，這里面，更要統(tǒng)籌全局、兼顧老中青等結(jié)構(gòu)平衡。”北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷告訴《中國經(jīng)營報》記者。
彭還表示，十八大后中國區(qū)域經(jīng)濟的熱詞中，東部轉(zhuǎn)型、中部崛起、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等原有的四大板塊或?qū)⒅鸩降�，主體功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實施進度將成為“美麗中國”呈現(xiàn)背后的關(guān)鍵助推器。
但中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀則認為，中央將繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，西部地區(qū)的發(fā)展決定著2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標能否實現(xiàn)。
“西三角”成型
黨的十八大報告明確強調(diào)要“優(yōu)先推進西部大開發(fā)”，西部重要的戰(zhàn)略地位必然會在領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的布局上得到體現(xiàn)。
西部地區(qū)包括12 個省、直轄市及自治區(qū)，具體為西南五省、區(qū)、市(四川、云南、貴州、西藏、重慶)、西北五省區(qū)(陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏)和內(nèi)蒙古、廣西。
港媒梳理近十年的中央政治局委員名單列舉稱，十六屆中央政治局委員中，從西部直接提拔的有時任四川省委書記周永康、時任重慶市委書記賀國強及時任新疆自治區(qū)黨委書記王樂泉；其中，劉云山雖也曾履職西部，但時間較早。
而十七屆中央政治局中，王樂泉留任；汪洋自重慶市委書記任上晉升，然后赴廣東履新。
到了十八屆中央政治局，委員除曾空降重慶的張德江外，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記胡春華、劉奇葆，新疆自治區(qū)黨委書記張春賢、栗戰(zhàn)書、趙樂際及現(xiàn)任北京市委書記、曾履職西藏11年的郭金龍，均主要在西部主政。
“這樣的說法沒錯，但依據(jù)并不充分。像胡春華就是自河北調(diào)往內(nèi)蒙古，接受更多歷練；而劉奇葆也在安徽省、人民日報社屢獲提升。中央考慮干部調(diào)配有其全局性。”彭真懷說。
陳耀則表示：“黨的十八大報告明確強調(diào)要‘優(yōu)先推進西部大開發(fā)’，西部重要的戰(zhàn)略地位必然會在領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的布局上得到體現(xiàn)，那些了解西部、在西部經(jīng)受鍛煉和考驗的干部到中央出任要職，不僅有利于新一輪西部大開發(fā)的深入推進，也有利于新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加全面、透徹地把握認識中國國情，并激勵更多干部到艱苦地區(qū)去磨練�！�
在“西三角”的問題上，兩人看法亦不盡相同。
陳耀認為，西部地區(qū)占國土面積71%，成都、重慶和西安構(gòu)成的所謂“西三角”自然條件相對好，又有較好的經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)，未來可能成為我國與長三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟圈相匹敵的新經(jīng)濟中心，是縮小我國西部與東部發(fā)展差距的重要力量。
彭真懷則相對更看好重慶市未來的發(fā)展空間。
“重慶作為直轄市，毫無疑問是西部第一重鎮(zhèn)。而且三峽在重慶，渝新歐鐵路也讓其成為歐亞大陸橋的重要橋頭堡，承南接北，區(qū)位很好。在中國由一個大農(nóng)村向大城市的轉(zhuǎn)型過程中，重慶堪稱縮影�！迸碚鎽颜f，“西三角”另兩角的成都和西安，則劣勢相對突出。
其中，成都的優(yōu)勢是可以輻射整個西南，本身也有電子工業(yè)基礎(chǔ)，但不足之處是相對封閉。包括劉奇葆主政四川期間，其治理蜀道難的《蜀道》紀錄片就多有言說。西安則具備老工業(yè)基地的特點，飛機制造的傳統(tǒng)優(yōu)勢突出，但水資源匱乏和南北發(fā)展空間相對有限的不足同樣非常明顯。同時，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)雖然獲批，整體的發(fā)展態(tài)勢卻未形成；尤其是陜甘寧省際間的行政規(guī)劃設(shè)置定位問題，掣肘不小。
“大開發(fā)”讓位？
“西部開發(fā)在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中擺在優(yōu)先位置，這一點毋庸置疑，作為世紀工程，西部大開發(fā)戰(zhàn)略絕不會動搖�！�
據(jù)此，雖然中央政治局中僅有的兩位20世紀60年代出生的委員――孫政才和胡春華目前均主政西部――兩人均出生于1963年，孫政才擔任重慶市委書記，而胡春華目前仍主政內(nèi)蒙古，但彭真懷認為，十八大后中央高層人選的進一步任免和調(diào)動應(yīng)會證明“西風北進”更多只是媒體觀點。
“很簡單的一個反證是，如果說中央政治局委員以前多由東部擔任，眼下西部比例也增加，那豈非說明中部委員的比例會減低？但事實是，中部省份的區(qū)域規(guī)劃中，湖北有‘大武漢’城市圈、湖南有長株潭城市圈、河南有中原經(jīng)濟區(qū)、山西是能源轉(zhuǎn)型的全國試點示范省、江西有鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、安徽有皖江城市帶，而且安徽最近還在研究淮河黃金水道的區(qū)域規(guī)劃�！迸碚鎽颜f，據(jù)其掌握的信息，中部省份的一些要員很可能在2013年全國兩會后調(diào)任人大副委員長、政協(xié)副主席等國家領(lǐng)導(dǎo)人崗位。
也正是綜合上述依據(jù)，彭真懷表示，十八大后區(qū)域經(jīng)濟的最大變局在于以往“大開發(fā)”等國家戰(zhàn)略的讓位。
“理論上說，主體功能區(qū)規(guī)劃更符合科學(xué)發(fā)展和美麗中國的要求。畢竟，東部沿海地區(qū)也不是所有區(qū)域都適合于經(jīng)濟振興和發(fā)展，更為細致、科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃設(shè)定，會讓此前相對模糊的‘西部大開發(fā)’戰(zhàn)略等內(nèi)容更為具體�！迸碚鎽颜f。
陳耀則援引十八大報告認為，西部地區(qū)發(fā)展直接關(guān)系到中央促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方針的實現(xiàn)，更決定著到2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)：“十八大報告講得很清楚，中央繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，這不僅包括優(yōu)先推進西部大開發(fā)，還包括全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。西部開發(fā)在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中擺在優(yōu)先位置，這一點毋庸置疑，作為世紀工程，西部大開發(fā)戰(zhàn)略絕不會動搖�！�
配套要先行
今后西部中心城市地區(qū)隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，還將發(fā)揮出對周邊地區(qū)、邊遠地區(qū)更大的輻射帶動效應(yīng)，從長遠看，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的協(xié)調(diào)性、均衡性、可持續(xù)性必將得到增強。
表面上看，西部大開發(fā)優(yōu)先和主體功能區(qū)規(guī)劃并不矛盾，但背后，兩者卻又體現(xiàn)出完全不同的政績考核方式。
“十八大報告明確提出，要采取對口支援等多種形式，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度。比如近幾年中央對新疆等地發(fā)展的強力支持，實實在在地加快了邊疆民族地區(qū)實現(xiàn)跨越發(fā)展和長治久安的步伐�！标愐f，除了國家的支持、發(fā)達地區(qū)的援助，今后西部中心城市地區(qū)隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，還將發(fā)揮出對周邊地區(qū)、邊遠地區(qū)更大的輻射帶動效應(yīng)，從長遠看，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的協(xié)調(diào)性、均衡性、可持續(xù)性必將得到增強。
不難發(fā)現(xiàn)，西部優(yōu)先仍然是既有政績考核理念的延續(xù)。而2011年6月初發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)則強調(diào)了新變化。
《規(guī)劃》稱，政府績效考核模式將明顯變化，針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。
“《規(guī)劃》推進主體功能區(qū)主要目標的實現(xiàn)時間是2020年，這也是為何十八大后，主體功能區(qū)規(guī)劃將代替原有西部大開發(fā)等國家戰(zhàn)略的理論依據(jù)。但目前的問題是，配套政策設(shè)計該怎么辦還不清楚，這讓《規(guī)劃》的落實大打折扣�！迸碚鎽颜f。
所謂的《規(guī)劃》配套政策無外乎兩方面。一方面是限制和禁止開發(fā)區(qū)域的干部考核標準亟須出臺，一方面是這些區(qū)域的人民生活水平怎么辦。
舉例說，三江源作為禁止開發(fā)區(qū)域，可以不發(fā)展，但如果強調(diào)生態(tài)保護，干部考核方式不轉(zhuǎn)變，仍然是以GDP來考核，那么當?shù)馗刹康膱?zhí)行力度顯然會大打折扣，考核方式也不公平、不科學(xué)。而三江源地區(qū)老百姓的生活水平維持，僅靠目前中央的轉(zhuǎn)移支付遠遠不夠，生態(tài)受益下游省份如何科學(xué)、合理地進行省際間的生態(tài)補償，更是難點。
“重要的是如何具體化，包括制定稅收、國土等相關(guān)政策都需要極大的智慧和魄力�！迸碚鎽颜f。
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